上海地產(chǎn)集團(tuán)：改革創(chuàng)新攻堅(jiān)破題，探索可持續(xù)城市更新新模式
2025-12-15上海市國資委黨委、市國資委與解放日報(bào)社聯(lián)合推出“深化改革向新行 勇為尖兵挑大梁”——聚焦上海國企改革深化提升行動主題宣傳。今日，解放日報(bào)專版刊發(fā)《上海地產(chǎn)集團(tuán)：改革創(chuàng)新攻堅(jiān)破題，探索可持續(xù)城市更新新模式》↓
今年，上海城市更新兩項(xiàng)重大進(jìn)展引發(fā)全國關(guān)注。一是，持續(xù)推動數(shù)十年的無衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造（即“拎馬桶”點(diǎn)位改造）任務(wù)總體完成，市民居住條件得到實(shí)質(zhì)性改善。二是，上海規(guī)模最大單地塊舊改項(xiàng)目東安新村組團(tuán)順利完成改造任務(wù)。
外界驚嘆于上海城市更新速度之快，民生改善態(tài)度之堅(jiān)決。動作背后，一支重要推動力量不容忽視——上海地產(chǎn)集團(tuán)。
上海地產(chǎn)集團(tuán)是一家以城市更新為主業(yè)的市級城市保障類功能性國企，憑借深厚的經(jīng)驗(yàn)沉淀和創(chuàng)新能力的持續(xù)打造提升，已成為上海加快改善人居環(huán)境、改善民生福祉的主力軍。
2019年以來，上海地產(chǎn)集團(tuán)全力響應(yīng)市委、市政府部署，踐行人民城市理念，回應(yīng)市民群眾的迫切期待，改善6.4萬戶居民的居住環(huán)境，組織落實(shí)了4600多億元改造投資，更通過投資拉動乘數(shù)效應(yīng)，為上海經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動力。
新機(jī)制 再難也要想辦法
截至2018年底，上海中心城區(qū)有238萬平方米的二級及以下舊里房屋還沒有啟動改造。數(shù)字的背后，是13.4萬戶的居民家庭，日夜翹首企盼。
黨的十八大以來，在歷屆市委、市政府關(guān)心下，上海的舊改工作不斷增壓提速。但與廣大市民群眾日益急迫的期待相比，傳統(tǒng)模式使舊改推進(jìn)進(jìn)度總體變成“看菜吃飯”。
如果沿用傳統(tǒng)路徑，改造任務(wù)最重的黃浦區(qū)，要完成全部的二級及以下舊里房屋改造，最晚要到2040年。
與此同時，上海城市更新方式從“拆改留”變“留改拆”，更強(qiáng)調(diào)保護(hù)風(fēng)貌肌理。“拆”和“留”兩個字順序的調(diào)換，給現(xiàn)實(shí)中的舊改帶來前所未有的挑戰(zhàn)。舊區(qū)改造事關(guān)群眾切身利益，再難也要想辦法解決。只有拓寬新思路，搭建新平臺，才有可能走通新路徑。
在此背景下，上海地產(chǎn)集團(tuán)從2019年起，全面參與成片舊改項(xiàng)目的推進(jìn)，到2022年全面完成25個項(xiàng)目的改造，承擔(dān)了全市成片舊改總量近60%任務(wù)，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起舊改主力軍角色。
2022年，成片舊改征收工作收官之后，上海城市更新任務(wù)仍然艱巨。上海地產(chǎn)集團(tuán)全力參與了黃浦外灘第二立面更新，這是《上海市城市更新條例》施行后的全市首個區(qū)域更新試點(diǎn)；快速啟動虹口區(qū)瑞康里上海首個共生式更新試點(diǎn)；成功實(shí)施徐匯東安新村、長橋新村兩個舊城區(qū)改建項(xiàng)目。
回顧7年來的探索歷程，可謂濃墨重彩、成績斐然。這背后，是集團(tuán)緊扣功能定位，扎實(shí)推進(jìn)國企改革深化提升，緊扣全市中心工作與市委、市政府戰(zhàn)略部署，立足城市更新主責(zé)主業(yè)，直面“政策空白”的挑戰(zhàn)，以創(chuàng)新破題、以實(shí)干攻堅(jiān)，蹚出了一條功能平臺參與舊改與城市更新的新路子。
搭平臺 賦權(quán)賦能破題
創(chuàng)設(shè)全市城市更新平臺，通過自上而下的持續(xù)賦權(quán)賦能，催生了上海城市更新模式的一系列重大創(chuàng)新，為加快完成全市成片舊改起到了關(guān)鍵作用。
2018年，上海依托上海地產(chǎn)集團(tuán)組建市級城市更新平臺公司，明確其投資主體與操作主體的核心定位。該平臺公司聯(lián)動黃浦、虹口、楊浦、靜安、徐匯等區(qū)國資，分別成立區(qū)級城市更新平臺公司，作為具體項(xiàng)目實(shí)施主體，推動成片舊改項(xiàng)目實(shí)質(zhì)落地。
平臺建設(shè)絕非“搭個架子”那么簡單，關(guān)鍵在于做實(shí)賦權(quán)賦能。2019年5月，經(jīng)專題研討，市級城市更新平臺公司的主體身份得以明確，同時被賦予土地一級開發(fā)權(quán)、規(guī)劃調(diào)整參與權(quán)、銷售持有自主權(quán)、二級開發(fā)招商權(quán)。其中，規(guī)劃調(diào)整參與權(quán)的放開，意義尤為深遠(yuǎn)，它不僅打通了市場主體參與規(guī)劃優(yōu)化的通道，更通過功能形態(tài)規(guī)劃預(yù)留實(shí)施接口，為后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)掃清關(guān)鍵障礙。
2020年，上海市城市更新中心（簡稱“市更新中心”）在上海地產(chǎn)集團(tuán)正式揭牌成立。這是市委、市政府立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，創(chuàng)新舊區(qū)改造和城市更新工作的重大舉措。按要求，市更新中心設(shè)立專賬，封閉運(yùn)作，由市相關(guān)部門實(shí)施全過程、全方位監(jiān)督，確保資金安全和風(fēng)險(xiǎn)可控。
2021年9月施行的《上海市城市更新條例》第七條明確“本市設(shè)立城市更新中心”，從法治層面確立了它的地位。2022年，“土地資源征收有限授權(quán)”等一系列重大機(jī)制突破，為市更新中心深入推動全市城市更新行動打開了新空間。
民生是最大的政治，難題最考驗(yàn)擔(dān)當(dāng)，落實(shí)要握指成拳。面對艱巨繁重的舊改更新任務(wù)，在市委、市政府的統(tǒng)籌引領(lǐng)下，市住建、規(guī)資、發(fā)改、財(cái)政、房管等部門的大力支持下，黃浦、虹口、楊浦、靜安、徐匯等相關(guān)區(qū)緊密配合，上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）搭好平臺，構(gòu)建起富有生機(jī)和活力的工作體系，逐步擦亮了城市更新工作的金字招牌。
啃骨頭 促進(jìn)項(xiàng)目落地
上海舊區(qū)改造已走過30多年，越到后面，遇到的“骨頭”就越難啃。一些久拖未決的項(xiàng)目，各有各的棘手難題，不少項(xiàng)目歷經(jīng)幾輪攻堅(jiān)仍難推進(jìn)。何以破題？唯有創(chuàng)新。近年來，上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）在市相關(guān)部門的指導(dǎo)和支持下，與相關(guān)區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府緊密配合，堅(jiān)持因地施策、一地一策，把握了真正破局的契機(jī)。
瑞康里規(guī)劃階段方案效果圖
虹口瑞康里——全市首個共生式更新試點(diǎn)。瑞康里位于虹口區(qū)167街坊，共有居民667戶，在冊戶籍約2204人，居住建筑面積最小僅6.8平方米。區(qū)域內(nèi)居民社會構(gòu)成復(fù)雜，困難群眾較多。
此前，該地塊曾兩次嘗試征收，出于各種原因均未能生效。兩次改造經(jīng)歷，讓居民對后續(xù)改造簽約疑慮重重，信心不足。隨著時間推移，改造成本倒掛嚴(yán)重，更新遲遲不能落地。風(fēng)貌保護(hù)更增加了舊改難度，瑞康里是上海第一批歷史文化風(fēng)貌保護(hù)街坊，地塊周邊罕見的水系格局保存完整。
上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）與虹口區(qū)委、區(qū)政府一起，借鑒北京城市更新“申請式退租”“共生院”成功經(jīng)驗(yàn)，反復(fù)打磨方案，探索上海老舊小區(qū)更新改造的新模式和資金平衡新路徑。這項(xiàng)調(diào)研還被納入2023年上海市委16個主題教育調(diào)研聯(lián)動課題。2023年7月，項(xiàng)目獲市“兩舊一村”工作專班和虹口區(qū)政府批復(fù)。同年8月第一輪征詢，同意率高達(dá)99.69%；12月第二輪簽約率達(dá)98.63%，高比例生效。
瑞康里更新實(shí)現(xiàn)了四個創(chuàng)新。
一是創(chuàng)新安置方式。在實(shí)物、貨幣安置的基礎(chǔ)上，按照“價(jià)值等同”原則，新增原地回購回租、混合共有產(chǎn)權(quán)等選項(xiàng)。近50戶居民選擇回購回租，既留住社區(qū)原有的社會結(jié)構(gòu)和煙火氣，也打造出新老居民“共生”的街區(qū)生態(tài)。
二是精細(xì)化戶型設(shè)計(jì)。經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)量身定制，在推出7種基礎(chǔ)戶型之上，再細(xì)化出十多種個性化方案，滿足居民多樣化需求。通過增設(shè)露臺、閣樓、庭院、地下室，增加實(shí)際使用面積，讓居民真正得實(shí)惠。
三是多策并舉控成本。作為上海成片舊改結(jié)束后首例“依申請騰退”項(xiàng)目，團(tuán)隊(duì)引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變“動遷致富”的觀念，通過多主體協(xié)商協(xié)同，讓安置補(bǔ)償回歸合理水平，形成了可持續(xù)、可復(fù)制的資金平衡機(jī)制。
四是推動區(qū)域總體規(guī)劃落地。改造后的街區(qū)，可容納220多戶人家，不僅合理疏解人口，而且徹底改善居民居住條件，真正實(shí)現(xiàn)“提升改造品質(zhì)、共擔(dān)改造成本、新老居民共生、疏解城區(qū)人口”的目標(biāo)。
徐匯長橋新村——全市首個采用政企合作機(jī)制的舊住房成套改造項(xiàng)目。長橋新村共有居民1383戶，在冊戶籍3602人。該新村建造年代久遠(yuǎn)，住房基本不成套，部分是結(jié)構(gòu)較差的小梁薄板房屋，居住條件簡陋，安全隱患大。
過去20多年，小區(qū)多次經(jīng)歷修修補(bǔ)補(bǔ)，但始終沒能從根本上解決問題，居民的改造意愿十分強(qiáng)烈。市、區(qū)相關(guān)部門也多次調(diào)研謀劃，可改造方案和實(shí)施路徑始終未能取得突破。2008年、2013年，長橋新村曾兩度啟動改造征詢，當(dāng)時居民呼聲高漲，卻因諸多條件的限制，最終未能完成簽約。
2022年，為切實(shí)解決居民生活難題，上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）與徐匯區(qū)委、區(qū)政府一起，協(xié)同各相關(guān)部門深入研究破局之策。經(jīng)市“兩舊一村”工作專班審核并報(bào)市政府同意，確定采用成片舊改方式，推進(jìn)成規(guī)模不成套舊住房區(qū)域整體改造。
2023年5月，第一輪意愿征詢完成，通過率99.41%。8月，第二輪方案征詢以99.93%簽約率高比例生效，僅3個月就完成房屋征收，隨后由市場主體實(shí)施開發(fā)。截至目前，新建建筑已實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)封頂。
長橋新村更新實(shí)現(xiàn)了四個創(chuàng)新。
一是機(jī)制創(chuàng)新。作為“兩舊一村”改造的有機(jī)組成，該項(xiàng)目成為全市首個借鑒舊改政企合作模式推進(jìn)不成套舊住房整體改造的項(xiàng)目，也成為上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）參與“兩舊一村”的首個試點(diǎn)項(xiàng)目。
二是模式探索。借鑒成片舊改的成熟經(jīng)驗(yàn)與工作機(jī)制，一方面創(chuàng)新探索房屋征收方式，徹底改善居民居住條件；另一方面創(chuàng)新探索政企合作模式，成立區(qū)級更新平臺公司，通過多方爭取政策支持，實(shí)現(xiàn)改造資金總體平衡。
三是規(guī)劃優(yōu)化。反復(fù)打磨規(guī)劃方案，針對區(qū)域公服設(shè)施短板，統(tǒng)籌規(guī)劃新建菜場、醫(yī)院、公租房、建設(shè)者之家等配套，補(bǔ)齊民生服務(wù)缺口。
四是落實(shí)總規(guī)，實(shí)現(xiàn)人口疏解與區(qū)域功能提升雙重目標(biāo)。
東安新村第一輪意愿征詢啟動儀式
徐匯東安新村——全市單地塊一次性征收體量最大的項(xiàng)目。東安新村是上?！皟扇f戶”住宅遺存之一，居住房屋6057證、非居50證，在冊戶籍人員約15160人。
東安新村歷史上經(jīng)歷了多個建設(shè)周期，始建于20世紀(jì)五六十年代，80年代建設(shè)了部分售后公房，90年代又進(jìn)行改建加層。大多數(shù)居民樓已經(jīng)走過了60多年，設(shè)施老化、空間逼仄、結(jié)構(gòu)較差，絕大多數(shù)居民盼望舊改的呼聲非常強(qiáng)烈。
由于改造體量巨大、情況復(fù)雜，項(xiàng)目啟動之初就背負(fù)了巨大風(fēng)險(xiǎn)和壓力。在有關(guān)部門支持指導(dǎo)下，上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）與徐匯區(qū)主動擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新方法，推動項(xiàng)目啟動，為居民爭取到寶貴的改造機(jī)會。經(jīng)過一年零四個月的不懈努力，2024年9月項(xiàng)目簽約生效率達(dá)99%；團(tuán)隊(duì)乘勢而上、全力攻堅(jiān)，最終實(shí)現(xiàn)6000多證居民100%簽約。
東安新村更新實(shí)現(xiàn)了四個創(chuàng)新。
一是大體量項(xiàng)目激活區(qū)域功能。舊改一頭連著民生，一頭連著發(fā)展。該項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)單地塊一次性征收的體量之最，既極大地改善了民生，又為區(qū)域發(fā)展預(yù)留空間。隨著市場化頭部企業(yè)的介入開發(fā)，撬動超大規(guī)模投資，為區(qū)域發(fā)展注入強(qiáng)勁動能，為東安國際健康城、健康楓林社區(qū)建設(shè)提供載體。
二是多措并舉實(shí)現(xiàn)資金平衡。通過一系列創(chuàng)新舉措，項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)了整體收支基本平衡，用實(shí)踐證明更新模式的可持續(xù)性。
三是人口疏解效果明顯。超1.5萬名居民得到有序疏解，更新改造后，根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，本區(qū)域居住人口數(shù)量降低一半以上。
四是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原6000多戶居民中，700多戶選擇實(shí)物安置，4300多戶計(jì)劃再次購房，改善了居住品質(zhì)，客觀上也支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
外灘第二立面——全市首個區(qū)域更新試點(diǎn)。外灘第二立面更新改造涉及18個街坊，有約5900證居民和2700證單位，70%區(qū)域?qū)贇v史風(fēng)貌保護(hù)范圍。
外灘-01更新單元規(guī)劃實(shí)施方案階段效果圖
早在20世紀(jì)90年代，外灘就有整體改造設(shè)想，但因資金平衡等問題，第二立面改造擱置。2021年初，上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）參與該區(qū)域城市更新，與黃浦區(qū)一起，面向未來打造世界級地標(biāo)。
該項(xiàng)目作為上海首例區(qū)域更新試點(diǎn)，示范意義重大。但區(qū)域更新面臨的難點(diǎn)重重，房屋類型復(fù)雜、建筑權(quán)屬多，且存在大量違建，業(yè)態(tài)與外灘定位不符，亟待提升。
按“由北向南”更新時序，首批啟動北京東路以北區(qū)域。目前171、172、173街坊已完成征收，166、167、168三個零星舊改街坊于2024年高比例簽約生效，上千戶居民告別“拎馬桶”生活，為上海今年9月底總體完成“拎馬桶”點(diǎn)位改造任務(wù)發(fā)揮了積極作用。
截至目前，外灘第二立面區(qū)域更新已形成六大創(chuàng)新。
一是成立平臺公司統(tǒng)籌開發(fā)，破解碎片化難題，助力國企改革與區(qū)域輻射。
二是試點(diǎn)“三師聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制。結(jié)合外灘區(qū)域的保護(hù)要求，聯(lián)合多個全球頂級團(tuán)隊(duì)，高水平、高標(biāo)準(zhǔn)完成了外灘-01、02單元規(guī)劃并獲批復(fù)。
三是統(tǒng)籌推進(jìn)五類更新方式。改變原來單一征收的傳統(tǒng)做法，綜合運(yùn)用征收更新、統(tǒng)籌更新、劃轉(zhuǎn)更新、自主更新、保留更新等方式，多舉措控成本。166、167、168街坊成本從320億元降至180億元，降幅超40%。
四是創(chuàng)新單位置換安置新機(jī)制。在市相關(guān)部門的指導(dǎo)下，研究形成管理辦法，鼓勵有條件的國企從被征收單位轉(zhuǎn)換成為合作開發(fā)主體。如百聯(lián)集團(tuán)分散在外灘區(qū)域的27處資產(chǎn)，統(tǒng)一集中置換到167、168街坊，實(shí)現(xiàn)提速控本。
五是創(chuàng)新運(yùn)用政策工具箱。形成十項(xiàng)政策平衡工具，為區(qū)域更新資金平衡疊加政策紅利。
六是創(chuàng)新資金動態(tài)平衡模式。通過延長物業(yè)自持周期等辦法，探索運(yùn)營收益覆蓋自持期的財(cái)務(wù)成本，實(shí)現(xiàn)近期平衡；通過整體品質(zhì)提高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、資產(chǎn)價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期平衡。
城市更新永無止境，創(chuàng)新探索亦需常新。從上海地產(chǎn)集團(tuán)（市更新中心）的試點(diǎn)實(shí)踐來看，這些項(xiàng)目多為舊改工作推進(jìn)到后期很難攻克的“硬骨頭中的硬骨頭”，鮮有成功先例可循，實(shí)現(xiàn)破題唯有精雕細(xì)琢、因地施策。近年來的探索實(shí)踐，充分彰顯其作為市級城市更新功能平臺的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)、專業(yè)、使命。
隨著國企改革深化提升行動收官與“十五五”規(guī)劃啟幕，站在新的發(fā)展起點(diǎn)，上海地產(chǎn)集團(tuán)將守正創(chuàng)新，堅(jiān)守功能性平臺定位，持續(xù)踐行人民城市理念，持續(xù)深耕城市更新領(lǐng)域，持續(xù)深化國企改革，不斷開拓上海城市更新事業(yè)發(fā)展的新局面。
來源：解放日報(bào)
